Az Unió és polgárai

A napokban a közéleti kommunikáció több híre kapcsolódott az állampolgári részvétel, konkrétan a petíciós jog és a polgári kezdeményezés kérdéséhez. A klasszikus konzervatív értékeket képviselő CitizenGO online petíciós oldal nemrég aláírásgyűjtésbe kezdett a keresztény Aideen Strandsson védelmében, akit a svéd hatóságok vissza akarnak toloncolni Iránba. Gőzerővel folyik a támogató nyilatkozatok gyűjtése az Európában őshonos kisebbségek hatékonyabb védelmét célzó Minority SavePack polgári kezdeményezéshez, melyben a Romániai Magyar Demokrata Szövetség is komoly szerepet vállalt. De folyamatban van az aláírások gyűjtése egy másik, Magyarországot közelebbről érintő kérdésben is. Manapság nemigen lehet elkerülni, hogy az utcákon ne jöjjenek szembe a Jobbik „Béruniós” plakátjai, amelyek az azonos munkáért az unió különböző országaiban azonos bérszínvonalat céloznak. A plakátok mögött szintén egy európai polgári kezdeményezés áll, amely – kilátásait tekintve – sokkal inkább tűnhet egy politikai párt kampányeszközének, semmint uniós polgárok alulról jövő, sikerre számítható kezdeményezésének.  Ettől függetlenül persze a cselekvő állampolgárság valóban érték, hiányában a demokrácia nemcsak bennünk veszik el, de enélkül nem képzelhető el a kereszténydemokrácia számára oly fontos szubszidiaritás működése sem. 

Az említett esetek a cselekvő állampolgárság két különböző eszközére mutatnak példát.     Míg a CitizenGo a petíciós joggal él, mely szerint petíciót nyújthat be az Európai Parlamenthez az unió bármely polgára, vagy azok csoportjai, addig a másik két említett aktuális eset az európai polgári kezdeményezés kategóriájába tartozik, amely az Európai Bizottság asztalán landol szerencsés esetben, azaz a kellő számú támogatás összegyűjtése után.  Óhatatlanul felvetődik a kérdés, vajon mennyire illuzórikusak ezek a célkitűzések, mennyire képes befolyásolni a bizonyos ügyekben azonos állásponton lévő polgárok fellépése az európai politikai folyamatokat? Képesek-e kellő számú támogatót megmozgatni, mit mutatnak az eddigi tapasztalatok? Vajon nem Dávid és Góliát esetével van dolgunk? Közelebb jutunk a kérdés megválaszolásához áttekintve az európai polgári kezdeményezés eddigi történetének néhány jellemzőjét.  

Az Európai Unióról szóló szerződés 11. cikkének (4) bekezdése, valamint az Európai Unió működéséről szóló szerződés, uniós polgárságra vonatkozó 24. cikke rendelkezik az európai polgári kezdeményezés intézményének felállításáról. A politikai véleménynyilvánításnak és érdekartikulációnak ez a lehetősége 2012 óta létezik (a 2011-ben született jogszabály ekkor lépett hatályba). Egy olyan eszköz, amely a polgárok felől az Európai Bizottság felé történő kommunikációt szolgálja: az unió polgárai kérhetik az EB-t bizonyos meghatározott témákban a jogalkotási folyamat elindítására, de csakis olyan ügyekben, olyan szakpolitikai területeken, amely a bizottság hatáskörébe tartozik. A létrehozók intenciói szerint az átlag uniós polgár ezáltal közvetlen kapcsolatba tud kerülni az uniós intézményekkel és képes hatást gyakorolni az unió munkaprogramjára. Életre hívásakor további deklarált cél volt, hogy a legfontosabb társadalmi kérdésekben uniós szintű társadalmi vita bontakozhasson ki, illetve, hogy maga az unió is közelebb kerülhessen polgáraihoz.

Az intézmény működését szabályozó rendelet feltételeket szab az európai polgári kezdeményezés indítására vonatkozóan, garantálja, hogy csakis olyan ügyek kerülhessenek az Európai Bizottság elé, amelyek valóban foglalkoztatják az európai polgárokat. E feltételek sorában az egyik legfontosabb, hogy a kezdeményezőknek u.n. polgári bizottságot kell létrehozni, melynek tagjai állandó lakhelyük szerint legalább 7 különböző tagállamból származnak. A kezdeményezést egy év alatt az unió durván 510 milliós népességéből a 28 uniós tagország közül legalább 7-ből származó, legkevesebb 1 millió uniós polgárnak kell támogatnia. A 7 tagállam mindegyikében össze kell gyűjteni a minimálisan szükséges számú aláírást, a lakosságszám függvényében megállapított kvóták szerint.  Ez Magyarország esetében 15 750, de például Franciaországnál 55 500, Németországnál  72 000 . A kezdeményezést bármely uniós polgár támogathatja aláírásgyűjtő formanyomtatványon, vagy online, aki betöltötte az európai parlamenti választásokon való részvételhez szükséges életkort. A támogató nyilatkozatok sikeres összegyűjtése után az Európai Bírósághoz kell benyújtani a kezdeményezést, amit a testület 3 hónapon belül köteles megvizsgálni,  és dönt a szervezők által javasolt lépések sorsáról. Ugyanakkor az Európai Bizottság nem köteles a kezdeményezés nyomán jogalkotási javaslatot előterjeszteni, de döntéseit minden esetben indokolnia kell. Ennek az eljárásnak egy ciklusa a támogató nyilatkozatok gyűjtésével együtt a polgári bizottságok megalakulásától kezdve az eljárásban megadott határidők maximumával számolva kb. két évet vesz igénybe.

A sikertörténetek eddig elmaradtak

Az első megközelítésre egyszerűnek tűnő procedúra és az unió lakosságszámához képest relatíve alacsony támogatási küszöb (1 millió uniós polgár), valamit a megoldásra váró problémák sokasága ellenére az európai polgári kezdeményezés eddigi 5 éves gyakorlata nem könyvelhet el magának komoly sikereket az uniós polgárok részéről.

Kérdésünk tehát továbbra is az, milyen mértékben sikerült az európai polgároknak hallatni a hangjukat az unió vezetői felé az európai polgári kezdeményezés eszközével élve?  Ha megnézzük az European Citizen Iniciative honlapját a hivatalos nyilvántartásban külön kategóriában találhatjuk a sikeres; a folyamatban lévő; a már lezárult, de kellő támogatást nem kapott; a nyilvántartásba vett, de a szervezők által visszavont; valamint az illetékes hatóság az Európai Bizottság által elutasított kezdeményezéseket. Az arányok így néznek ki:

A közölt táblázat a 2017. aug. 13-án elérhető adatokon alapul. Az adatok forrása: az Európai Polgári Kezdeményezés hivatalos nyilvántartása

A táblázatból láthatjuk, hogy elmúlt öt évben indított 66, az európai polgári kezdeményezés honlapján közzétett kezdeményezésből eddig 3 ért célba, s ez a szám önmagában is utal a problémákra. Alig egy évvel a polgári kezdeményezés intézményének működése után, Már 2013-ban az Európai Ombudsman saját hatáskörében vizsgálatot indított a jogintézmény működésével kapcsolatban. A vizsgálat alapján levont következtetéseiben többek között javasolta, hogy az ECI (European Citizen Iniciative) működését egyszerűsíteni és felhasználóbarátabbá kell tenni, valamint hogy az Európai Bizottságnak részletesebben meg kellene indokolnia a döntéseit kiváltképp az elutasított polgári kezdeményezések esetében.    2014-ben az Európai Parlament megbízásából készült tanulmány a részvételi demokráciának erről az eszközéről. Célja annak feltárása volt, mi kell ahhoz, hogy a polgári kezdeményezés intézménye valóban hatékony joggyakorlatot eredményezzen. A tanulmány szerzői javasolták egy „uniós állampolgári támogató központ” létrehozását, mely segíti a kezdeményező polgárok munkáját a potenciális partnerek és támogató nyilatkozatot adók keresésében, továbbá oktatási és információs anyagokat készít az állampolgári kezdeményezés folyamatának hatékonyabbá tétele érdekében. Ez a tanulmány is úgy látta továbbá, hogy a Bizottságnak javítania kell az állampolgárokkal való kommunikációján, a kezdeményezések nyilvántartásba vételének, vagy elutasításának indoklásán, valamint egyértelműsíteni kell azt is, hogy az uniós polgárok javaslatot tehetnek-e az olyan alapjogi dokumentumok, mint például az EUSZ, vagy az Alapjogi Charta módosítására. Nem tartotta kielégítő mértékűnek a polgári kezdeményezések láthatóságát, a kezdeményezők uniós meghallgatásainak és az európai parlamenti képviselőkkel való konzultációinak körülményeit.  A gyakorlat során felmerült tapasztalatok és aggályok összefoglalását adta a 3 éves működésről készült európai bizottsági jelentés 2015-ben. Az ebben található statisztikák szerint 2012 áprilisától 2015 márciusáig a Bizottság 51 kérelmet kapott a javasolt polgári kezdeményezések nyilvántartásba vételére. Ebből 31-et vettek nyilvántartásba (2012-ben 16-ot, 2013-ben kilencet, 2014-ben ötöt és 2015 márciusáig egyet. A jelzett időszakban 6 polgári kezdeményezés szervezői fordultak bírósághoz az elutasítás miatt, két esetben kapott panaszt az Európai Ombudsman. Az Európai Bizottság 2017 áprilisában bejelentette, hogy a rendeletet felül fogja vizsgálni. Jelenleg is folyik egy nyilvános konzultáció arról, miként lehetne könnyebben benyújtani, illetve támogatni az európai polgári kezdeményezéseket. A konzultáció a napokban, augusztus 18-án zárul, a szervező Európai Bizottság azt ígéri, hogy a közeljövőben a beérkezett legfontosabb javaslatokat közzéteszi az ECI honlapján, amit érdeklődéssel várunk.

Mi érdekli az európai polgárokat?

A címben feltett kérdés naivitásra utalhat, hiszen valójában az európai kezdeményezések sikeréhez 7 különböző tagállamból származó átlagpolgár szövetsége, a polgári tanács édeskevés lehet, ha belegondolunk az 1 millió ember mobilizálásának hatalmas kihívásába.  A hét szavazati joggal rendelkező polgár mellett a legtöbb esetben komoly civil szervezetek, lobbi csoportok, politikai szervezetek, aktivisták csoportjai állnak. A történelmi kisebbségek ügyét képviselő Minority SavePack mellett például egy 1949-ben alakult és mára összeurópai ernyőszervezetté váló FUEN, vagy a korábbi példánkban szereplő magzatvédő kezdeményezés kampányában a CitizenGO, és még sorolhatnánk. A témában való általános tájékozódás szintjén ettől függetlenül érdeklődésre tarthat számot, hogy azok a polgárok, a mögöttük álló szervezetek, netán politikai pártok irányvonalát képviselő személyekből alakult polgári bizottságok – akik éltek a polgári kezdeményezés eszközével milyen témákban látták érdemesnek és lehetségesnek az Európai Bizottsághoz fordulni.

A mindössze három sikeresen végigfutott kezdeményezést 2012 májusában illetve júniusában vették nyilvántartásba. Az első fecske a „A Víz és a szennyvízhálózat emberi jog! A Víz egy nyilvános jó, nem árucikk!” (Right2/Water), a szükséges számú aláírás összegyűjtése után 2013 decemberében adták be a kezdeményezést a bizottságnak a szervezők, 2014 februárjában került sor az európai parlamenti meghallgatásukra. Az EB 2014. március 14-én született meg a döntése a kezdeményezés ügyében, következményként egy 8 pontból álló vállalást fogalmazott meg magára nézve. A második lezárt ügy a Magyarországon is közismert „Egy közülünk” (http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/successful/de... ) kezdeményezés volt, amely a fogantatás pillanatától az  élethez való jogra, az emberi méltóságra hivatkozva szólalt fel azért, hogy az Unió tiltsa, illetve ne támogassa olyan tevékenységek folytatását, amelyekben feltételezhetően emberi embriók megsemmisítése történik. Ebben az esetben a szervezők 2014 februárban nyújtották be a korábban már regisztrált kezdeményezést – 1 721 626 (Magyarországról 53 ezer) támogatót gyűjtve a tagországokból –  de a két hónap múlva megszületett döntés lényegében elutasító volt. Az Európai Bizottság nem nyújtott be jogszabály tervezetet (a működét szabályozó rendelet ezt nem is teszi kötelező számára), mert úgy ítélte meg, az akkor meglévő támogatási keret nem szorul változtatásra. A magyar szervező Frivaldszky Edit korabeli nyilatkozata szerint  „a bizottság döntése nyomán az európai polgári kezdeményezés az eredeti céljával éppen ellenkező hatást ért el: Brüsszel távolabb került az európaiaktól, mint valaha.”  A példás mobilizációt eredményező akcióban a mélyebben katolikus országok játszották a katalizátor szerepét. Málta kiemelkedő eredményeket produkált lakosságához mérten, a három legtöbb aláírást megszerző ország Olaszország, Lengyelország és Spanyolország volt, de Magyarország is az első tíz között szerepelt.  A harmadik sikeres akció a „Stop vivisection”, szintén bőven több mint egymillió támogatóval olyan európai jogi keret megalkotásának indítványozta, amelynek célja az állatkísérletek fokozatos megszüntetése. Jogszabály kezdeményezés az EB részéről ebben az esetben sem történt, viszont szervezett egy tudományos konferenciát arról, a modern tudomány eszközeivel miként válthatók ki az állatkísérletek. Talán nem esünk túlzásba, ha azt mondjuk, aránytalanság érezhető a szervezők befektetett energiája és a cserébe szervezett konferencia között. Erősen kétséges tehát, hogy az utóbbi két esetben beszélhetünk-e egyáltalán sikeres polgári kezdeményezésről. Pontosabb lenne talán úgy fogalmazni, hogy ezek a bizottság asztalára kerültek, de eredeti céljaikat nem érték el.

A megadott határidőn belül össze nem gyűjtött kellő támogatás hiányában 18 polgári kezdeményezés zárult sikertelenül. Ezek közé tartozott például 2012-13-ban a „Minőségi Európai Oktatást Mindenkinek” kezdeményezés, 2013-14-ben az „Európai kezdeményezés a médiapluralizmusért”, a feltétel nélküli alapjövedelmet, vagy a szociális Európát sürgető akciók. Mint a korábban közzétett táblázatból láthattuk, az állampolgári kezdeményezések egy részét a támogatásgyűjtés időszakában maguk a szervezők vonták vissza.    „Let'sfly2Europe: Biztosítsunk a menekülteknek legális és biztonságos utat Európába!”( http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/obsolete/deta... ) polgári csoport a menedékkérők repülővel történő EU-ba jutását segítő jogszabályok meghozatalát indítványozta, de a 2016 februárjában elindított  kezdeményezést, már a következő hónapban visszavonták.  Hasonló sorsra jutott a 2015-ben indított „Wake up Europe!” baloldali kezdeményezés, csakúgy mint a médiapluralizmus védelmében indított akció  is, amelyek a szervezők szerint a nem kívánatos európai folyamatokkal szemben a demokráciát kívánták védelmezni.   

Az eljárásjogi szabályok szerint a kezdeményezést a gyűjtés megkezdése előtt nyilvántartásba kell vetetni, de az Európai Bizottságnak lehetősége van a kezdeményezés nyilvántartásba vételének elutasítására abban az esetben, ha tárgya nem tartozik az EB hatáskörébe.   Indok lehet az is, ha a kezdeményezés szemben áll az EU alapértékeivel, komolytalan, vagy zaklató jellegű.   A leggyakoribb természetesen az első hivatkozás, ez történt az idén március 22-én indított „Stop BREXIT!” esetében is. Az eljárást indítani szándékozók szerint a BREXIT súlyos veszélyt jelent az Egyesült Királyságra és társadalmára, ezért fordultak az Európai Bizottsághoz. A nyilvántartásba vételt elutasító határozat kimondta, hogy az uniónak nincs jogi alapja a fellépésre, mert az Európai Szerződés 50. cikkének első bekezdése kimondja, hogy az unióból való kilépésről szóló döntés a tagállamok hatáskörébe tartozik.

Most futó kezdeményezések

Az Európai Polgári kezdeményezés honlapja szerint jelenleg 12 kezdeményezés van folyamatban, azaz vagy a támogató nyilatkozatok gyűjtésének szakaszában, vagy – mivel a gyűjtés szakasza már lezárult – a nyilatkozatok hitelesítésének szakaszában. Magyar vonatkozású példa a 2016 decemberében lezárult, a család fogalmi meghatározásának vitáihoz kapcsolódó „Anya, apa, gyerekek” polgári kezdeményezés a házasságért és családért.  A kezdeményezők azt kívánják elérni, hogy a család fogalma az uniós jogalkotásban egy férfi és egy nő szövetségét jelentse, a polgári tanács képviselője ebben az eljárásban Frivaldszky Edit, helyettese Roger Kiska. A kezdeményezés magyar honlapja szerint az 1 millió támogató aláírást összegyűjtötték és hitelesítés céljából benyújtották a nemzeti hatóságoknak. A gyűjtést 13 országban szervezték, Magyarországról 53 ezer támogatás érkezett. 2017 májusa óta várja a támogatókat az a polgári iniciatíva, hogy az Európai Bizottság terjesszen elő olyan javaslatot melynek értelmében egy tagállam unióból való kilépése esetén állampolgárainak lehetőségük legyen megtartani európai uniós állampolgári státuszukat. (Eddig ehhez a kezdeményezéshez eddig 4243 nyilatkozat érkezett be az online elérhető adatok szerint.) Régebbi folyamatban lévő kezdeményezés például a „Több mint oktatás – az aktív és felelős polgárság kialakítása” címet viselő, melynek gyűjtési határideje 2017 októberében jár majd le. Legutóbb, 2017.07.10-én regisztráltként van folyamatban a „STOP TTIP” nevű polgári kezdeményezés, ami komoly előéletre tekinthet vissza. A javaslat felkéri az Európai Bíróságot, hogy ne vezesse be a CETA-t (Az EU és Kanada közötti kereskedelmi megállapodást) és függessze fel a TTIP-t, azaz a „transzatlanti kereskedelmi partnerség” névre keresztelt EU-USA tárgyalásokat. A folyamat megállítására már korábban is 3 és fél millió támogató nyilatkozat gyűlt össze. Akkor az akcióban több mint 500 szervezet működött közre, 23 országban teljesítették az aláírások minimális kvótáit. Sokak szerint ez volt az akció, amely új szintre emelte az európai demokrácia működését. Ennek ellenére 2017. február 15-én az európai honatyák 408 igen szavazattal 254 ellenében, 33 tartózkodás mellett elfogadták a CETA-t.  A szervezők célja most megállítani az egyezmény nemzeti parlamentekben történő ratifikálási folyamatát, de egyúttal uniós szinten is újra akcióba lendültek.

A példákat sorolhatnánk tovább, de talán az eddigiekből is látszik, a reformra valóban megérett az idő. Másrészt okkal feltételezhető, hogy az aktív polgárok, kampányolók, vagy csak szimplán egy-egy ügy mellett kiálló és aztán azok sorsát aztán nyomon kísérő támogatók nem kevés – az uniós intézményekbe vetett hitet inkább erodáló, semmint erősítő – tapasztalatokat szereztek.  

KMR

Felhasznált irodalom:

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK Jelentés a polgári kezdeményezésről szóló 211/2011/EU rendelet alkalmazásáról. Brüsszel, 2015.3.31.

Ms Marta Ballesteros - Dr Emanuela Canetta -  Mr Alexandru Zaciu European Citizens’ Initiative – First lessons of implementation. European Parlament 2014.

SZENORADSZKI NÓRA Az uniós polgárok részvétele az európai polgári kezdeményezésekben. In. MAGYARORSZÁG ÉS A KÖZÉP-EURÓPAI TÉRSÉG AZ EURÓPAI UNIÓBAN Díjnyertes pályázatok. Országgyűlés Hivatala, 2017.  

Az Európai polgári kezdeményezés honlapja.

Sajtóhivatkozások a szövegben.